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La réforme ferroviaire adoptée en France le 22 juillet 2014

 L’assemblée nationale et le sénat ont adopté le 22 juillet 2014 le projet de loi portant sur la réforme ferroviaire. Cette adoption a engendré en France un large mouvement de contestation, de la part des syndicats mais aussi de l’Autorité de la concurrence.

 1. Une réforme essentielle à la survie du service public ferroviaire 

Depuis 1997, le service public ferroviaire a été divisé en deux organes distincts. D’une part la RFF (Réseau Ferré de France) qui est en charge de l’infrastructure des réseaux ferroviaires, d’autre part la SNCF, qui elle, est exploitante du réseau ferroviaire. Cette division avait été rendue nécessaire par la transposition en droit interne de la directive européenne 91/440 préparant l’ouverture des chemins de fer à la concurrence. Cette réforme avait pour objectif premier l’assainissement financier de la SNCF et l’ouverture des chemins de fer à la concurrence.

En 2002, la Cour des Comptes rendait un rapport  partagé sur la loi de 1997. Elle énonçait que malgré un assainissement des comptes de la SNCF, de lourds inconvénients restaient présents. En effet les relations entre les deux entités ne sont pas complétement clarifiées notamment en ce qui concerne la gestion de l’infrastructure, puisque RFF bien que responsable de l’infrastructure a délégué à la SNCF la gestion des infrastructures. RFF délègue donc à travers la branche SNCF Infra le travail technique d’élaboration des sillons, le pilotage des postes d’aiguillage, l’entretien et les travaux de modernisation et de développement du réseau ferré. Il existe donc, malgré la séparation des entités juridiques, de nombreux liens qui induisent une tendance à considérer ces deux entités comme une seule.

De plus avec l’ouverture du fret ferroviaire en 2003 à la concurrence (Directive 2001-12)  et  l’investissement massif des transports ferroviaires sur le projet TGV, le déficit continue de se creuser (environ 1,5 Milliard d’euros de plus chaque année), et les réseaux ferroviaires sont mal entretenus, ce qui cause de nombreux incidents et accidents.

Le gouvernement, ne pouvant plus laisser la situation dans l’état, décide de réaliser un projet de loi sur la réforme du système ferroviaire. Pour cela, en avril 2013 deux rapports sont rédigés de la part de monsieur Jacques Auxiette, représentant les propositions des régions concernant la réforme ferroviaire, et un autre de Jean-Louis Bianco concernant le système ferroviaire.  Ces deux rapports ont permis de réaliser un état des lieux sur les transports ferroviaires et aboutir à la loi adoptée.

La réforme consiste à instaurer une nouvelle organisation institutionnelle sous une forme similaire à une Holding afin de revenir a une entité unique SNCF, établissement public industriel et commercial ( EPIC). Cette EPIC Holding détiendra deux sous-entités de même nature, d’une part  « SNCF Réseau », qui aura la charge des fonctions de gestion de l’infrastructure, et d’autre part  « SNCF Mobilités », qui se chargera de l’exploitation des services de transports ferroviaires.

http://www.developpement-durable.gouv.fr/Reforme-du-systeme-ferroviaire.html

Avec cette restructuration des réseaux ferroviaires, le gouvernement souhaite réaliser des économies en supprimant les doublons, mais aussi stabiliser la dette du secteur ferroviaire (44 milliards d’euros en 2013). Enfin cette réforme paraît plus adaptée pour permettre une ouverture totale des chemins de fer à la concurrence.

Deux organes de contrôle sont institués afin de garantir l’indépendance et la pérennité de cette institution publique.

Dans un premier temps, le gouvernement a décidé de garder l’organe de contrôle l’ARAF (l’Autorité de Régulation des Activités Ferroviaires). Cette Autorité a pour mission de contribuer au bon fonctionnement du service public et des activités concurrentielles au bénéfice des usagers et des clients des services de transport ferroviaire. Elle veille notamment à l’accès sans discrimination des entreprises ferroviaires au réseau ferré.

Dans un deuxième temps, un Haut comité ferroviaire sera crée. Il s’agira d’une instance de concertation entre l’ensemble des parties prenantes du système de transport ferroviaire national visant à orienter les grandes évolutions du secteur ferroviaire.

2. Un projet de loi contesté

Cependant ce nouveau projet de réforme a provoqué de nombreuses grèves de la part des cheminots et des syndicats.

En effet les syndicats considèrent que cette nouvelle hiérarchie entre les entités ne sert qu’à créer une entité publique « SNCF Réseau » qui serait responsable de la dette, et une entité privée « SNCF Mobilités », rentable. Cette nouvelle organisation ne permettrait pas de résoudre les problèmes financiers de la SNCF et ne servirait qu’à engager la SNCF vers la voie de la privatisation. Sur le plan social, cette annonce a été lourdement critiquée car considérée comme remettant en cause les conditions de travail avantageuses des cheminots.

L’Autorité de la concurrence a, elle, rendu un rapport le 4 octobre 2013 dans lequel elle est plutôt mitigée sur cette réforme. Elle énonce diverses recommandations, notamment en ce qui concerne l’indépendance des deux sous- entités par rapport à la Holding SNCF EPIC. L’ Autorité de la concurrence aurait souhaité que les fonctions de la Holding SNCF EPIC soient plus précisément définies, notamment en ce qui concerne  ses missions transversales au profit de l’ensemble des acteurs ferroviaires, qui pourraient empiéter sur les prérogatives de SNCF Réseau et SNCF Mobilités.

Elle aurait aussi souhaité qu’à la tête de la Holding SNCF EPIC une plus grande diversité d’opérateurs soit représentée. Pour le moment seuls les présidents de SNCF Réseau et SNCF Mobilités composent le directoire de la Holding SNCF EPIC. Cette composition du directoire est en effet en contradiction avec la directive européenne qui impose une séparation décisionnelle stricte entre les activités de gestion et d’infrastructure.

Enfin l’Autorité de la concurrence regrette que les fonctions de l’ARAF ne soient pas plus étendues. Pour l’Autorité, l’ARAF n’a pas assez de pouvoir pour permettre l’ouverture des réseaux ferroviaires à une concurrence non discriminatoire. En effet la réforme retire au régulateur le pouvoir d’émettre un avis conforme sur la fixation des péages ferroviaires, ce qui est aujourd’hui son plus grand pouvoir.  Son pouvoir est d’autant plus affaibli par la création du Haut comité ferroviaire, qui, comme l’ARAF, aura le pouvoir de conciliation entre les parties du secteur ferroviaire. Cependant ce  Haut comité n’est aucunement impartial puisqu’il n’a pas de réelle indépendance. En effet, contrairement à ce qui est prévu pour l’ARAF, aucune condition d’indépendance des membres ni d’indépendance financière de l’institution n’est prévue dans la loi. Pour ces raisons, l’Autorité de la concurrence demandait que ce Haut comité soit supprimé du projet de loi.

Enfin, il est intéressant de se demander si cette nouvelle structure conviendra aux exigences imposées par la directive 91/440/CEE du 29 juillet 1991 relative au développement des chemins de fer communautaires, en ce qui concerne le critère d’indépendance, en vertu de l’article 6, paragraphe 3 de l’annexe 2 de celle-ci.

En effet dans un arrêt récent de la CJUE du 18 avril 2013, la France a été condamnée pour le lien de dépendance qui existe entre la RFF et la SNCF en ce qui concerne la gestion des sillons, ainsi pour son refus de mettre en place un système d’amélioration des performances prévu par la directive 2001/14/CE .  Cette condamnation a été un élément déclencheur pour entamer la réforme du service ferroviaire.

Le 28 février 2013, la Commission européenne a introduit devant la CJUE une demande de condamnation de l’Autriche et de l’Allemagne  pour ne pas avoir respecté la directive 91/440 concernant l’indépendance entre le fournisseur d’infrastructure et l’exploitant du service ferroviaire. En effet ces deux pays ont appliqué une construction Holding comparable à la Holding SNCF EPIC française. La Commission reproche à ces modèles de ne pas instituer assez de règles entre les entités pour pouvoir garantir l’indépendance (par exemple la Commission reproche au directoire de la Holding allemande de ne prévoir aucune condition  dans les statuts pour garantir l’indépendance ses membres). L’Allemagne et l ‘Autriche n’ont finalement pas été condamnées par la CJUE, car la Commission n’a pas réussi à apporter assez de preuves concrètes pour pouvoir condamner ces pays. Cependant deux remarques sont à établir.

Dans un premier temps, même si le modèle français ressemble à la construction austro-germanique, il lui sera très difficile d’imposer une organisation aussi réglementée et indépendante juridiquement que ces Holdings, construites comme des entités privées.

En Allemagne les deux sous entités correspondant dans le modèle français à SNCF Réseau et SNCF Mobilités sont divisées en une multitude de sociétés anonymes. Ces sociétés anonymes sont spécialisées dans des tâches  particulières et ont chacune un rôle  et un financement indépendants.

Dans le modèle français les EPIC ont des fonctions assez vastes, peu réglementées, ce qui peut rapidement poser de nombreux problèmes concernant l’indépendance de ceux-ci.

Enfin, en Allemagne comme en Autriche,  les cheminots ont du abandonner leur statut de fonctionnaires afin de permettre au réseau ferroviaire de rester concurrent sur le marché européen. En France malgré une constatation des autorités du coût exorbitant  que représentaient les cheminots, aucun changement n’est prévu pour adapter leur statut.

L’Allemagne et l’Autriche, par leurs constructions très rigoureuses et très fragmentées ont faute de preuve réussi à échapper à la condamnation de la CJUE. Mais la France respectera t-elle les critères d’indépendance juridique, organisationnelle et décisionnelle, malgré la création d’un réseau ferroviaire dirigé sous une seule entité ? Cela en est moins sûr.

De plus,  rappelons que le Parlement européen est en train de réaliser à Bruxelles le 4 ème paquet ferroviaire qui sera applicable en 2015 . Celui- ci pourrait être plus strict sur les critères d’indépendance comme le laisse entendre l’avocat général dans les arguments engagés lors des arrêts rendus contre les structures Holding austro- germaniques.

3. Une alternative, à la réforme actuelle, le recours à la privatisation

Le gouvernement français aurait pu opter pour d’autres choix, notamment le choix de privatiser SNCF Mobilités et de laisser SNCF Réseau publique. Ce choix de la privatisation est le plus propice à la concurrence et à l’indépendance comme le montre une étude du Parlement européen de mai 2011 (http://www.europarl.europa.eu/studies).

Cependant, choisir de privatiser SNCF Mobilités c’est se poser la question de la dette ferroviaire française et du statut des cheminots français. Deux points que l’Etat français s’est abstenu d’approfondir dans cette réforme ferroviaire.

Pourtant dans l’étude réalisée par le Parlement européen en mai 2011, on peut remarquer que les états  ayant mis en place une privatisation avec une séparation stricte verticale, se trouvent aujourd’hui dans une situation de rémission financière (comme les Pays- Bas et l’Angleterre). La mise en concurrence dans ces états est aussi beaucoup plus développée qu’en France.

Privatiser SNCF Réseau aurait permis une plus grande ouverture à la concurrence, de changer le statut des cheminots, et ainsi assurer une totale indépendance de toutes les entités. Il aurait été possible à l’intérieur de SNCF Réseau de réaliser une séparation horizontale entre le transport de marchandises et le transport de passagers, permettant aux entités de se concentrer sur leurs objectifs distincts et ainsi  obtenir une plus grande productivité.

Pour conclure,  la réussite de la réforme ferroviaire dépendra essentiellement de la prise en compte, de la part des entités et notamment de SNCF Mobilités, de la réalité du marché. Il faut comme l’ont fait le Japon et l’Angleterre, ne plus assurer les lignes qui ne sont plus rentables, celles ci pourront  être reprises par les collectivités ou d’autres modes de transport plus adaptés. Il est aussi indispensable de développer de nouveaux concepts afin de rentabiliser les infrastructures (train low cost, plus luxueux,…)

Enfin l’Etat français devra soutenir SNCF Réseau notamment en ce qui concerne la sécurité du réseau ferroviaire et son renouvellement. Le réseau français a besoin d’un coup de jeune et sans ces efforts, la réforme ferroviaire n’atteindra pas ses objectifs.

 

François Hollande comes to the Netherlands

The President of the French Republic, François Hollande, comes for an official visit to the Netherlands on Monday 20 January 2014.
BRISDET contribute to the debates of the economic forum on the agro-food sector and join the Round Table with the Ministers. The conclusions of the economic forum will be presented to the French President François Hollande and to the Dutch Prime Minister Mark Rutte.